SANZIONI DISCIPLINARI POLIZIA DI STATO
Il D.P.R. 737/1981
Tale norma si occupa delle sanzioni disciplinari per il personale dell’Amministrazione di pubblica sicurezza.
All’art. 1 prevede che "l’appartenente ai ruoli della Amministrazione della pubblica sicurezza che viola i doveri specifici e generici del servizio e della disciplina indicati dalla legge, dai regolamenti o conseguenti alla emanazione di un ordine, qualora i fatti non costituiscano reato, commette infrazione disciplinare ed è soggetto alle seguenti sanzioni: 1) richiamo orale; 2) richiamo scritto; 3) pena pecuniaria; 4) deplorazione; 5) sospensione dal servizio; 6) destituzione”.
Preliminarmente, occorre ricordare che vi sono alcuni principi dai quali non può prescindersi nell’applicare una sanzione disciplinare.
Essi sono il principio di gradualità, ragionevolezza e proporzionalità.
Iniziando da quest’ultimo, principio di matrice europea, in forza di esso l’amministrazione deve emettere una sanzione che sia proporzionata al fine proprio della sua emissione.
In altri termini, deve controbilanciare gli interessi in gioco che sono da un lato punire che ha commesso un illecito disciplinare, ma dall’altro, farlo in maniera consona alla reintegrazione dell’immagine e del danno cagionato all’amministrazione, senza eccedere oltre.
Non è un principio rigido, ma impone all’amministrazione di muoversi secondo razionalità e legalità, secondo i principi di equità e giustizia che devono sempre caratterizzare la soluzione del caso concreto sia in sede amministrativa che giurisdizionale.[1]
Il principio di ragionevolezza, contenitore dei più conosciuti principi di imparzialità, uguaglianza e buon andamento, fa sì che in virtù di esso l’amministrazione deve rispettare una razionalità delle scelte che eviti decisione arbitrarie o illogiche.
Insomma, l’azione amministrativa non deve essere biasimevole sotto il profilo della logicità e dell’aderenza ai fatti risultanti dal fatto concreto senza che vi sia una applicazione meccanica delle norme slegata dai parametri di logicità, proporzionalità ed adeguatezza.
Per quanto riguarda il principio di gradualità, occorre graduare le sanzioni, quanto a specie e misura in base alla gravità delle violazioni, in riferimento all’entità del danno anche solo potenziale prodotto all’amministrazione o al servizio, ma tenendo in considerazione la figura, la personalità e, soprattutto, i precedenti del trasgressore, tenendo adeguatamente conto della sua condotta di vita, dello stato di servizio ed anche delle ragioni che lo hanno indotto a violare le regole di disciplina.
Pertanto, nella parte motiva del provvedimento sanzionatorio, dovrà darsi adeguatamente conto di tali criteri e di come essi sono stato valutati.
In altri termini, ai sensi dell’art. 1 del DPR 737/1981, l’irrogazione delle sanzioni è ispirata sia al principio della gradualità delle stesse che impone considerare sia la gravità del comportamento che le conseguenze derivanti per l’amministrazione che del connesso obbligo di motivazione sul punto.
Ciò al fine di poter comprendere la ragione per cui si sia adottata una misura piuttosto che un’altra in relazione ai vari elementi da tenere in considerazione.[2]
Esaminiamo adesso, in breve, le varie sanzioni previste evidenziando, preliminarmente, un principio cardine in materia: la dovuta tempestività delle contestazioni. In alcuni casi, infatti, si può verificare che la contestazione degli addebiti sia formalizzata con ritardo rispetto a quando l’autorità procedente ne ha avuto conoscenza, determinando così, salvo alcune ipotesi particolari, una censurabilita’ del procedimento disciplinare ivi compresa l’eventuale sanzione comminata. In materia di infrazioni, che possono sfociare in provvedimenti sanzionatori, vale quindi il principio della immediatezza soggettiva e relativa. Tale principio comporta che il datore di lavoro deve contestare i fatti subito dopo esserne venuto a conoscenza, potendo solo fare trascorrere il tempo strettamente necessario per gli accertamenti del caso, al fine di consentire una contestazione il più possibile specifica e circostanziata (c.d. immediatezza relativa)[3]. Allo stesso modo, la disposizione contenuta nell’art. 103 del t.u. 10 gennaio 1957, n. 3, che risulta applicabile ai procedimenti disciplinari dell’Amministrazione di pubblica sicurezza in virtù del rinvio operato dall’art. 31 del D.P.R. 25 ottobre 1981, n. 737 e che, com’è noto, fa obbligo all’amministrazione, una volta avuta contezza di una possibile infrazione disciplinare dal dipendente commessa, di contestargli "subito" i fatti a lui addebitati. Ciò non vuol dire che la contestazione debba essere fatta "immediatamente", ma che non può procrastinarsi oltre la compiuta conoscenza del fatto storico che integra la violazione, alla quale si perviene con gli accertamenti del caso; ciò anche al fine di consentire una adeguata e pronta difesa all’accusato, che verrebbe sicuramente inficiata da un ritardo nella contestazione degli addebiti. Detto ciò, vediamo quali sono le sanzioni disciplinari previste nel decreto su indicato.
Il richiamo orale
Previsto dall’art. 2 del D.P.R. 737/1981 è "un ammonimento con cui vengono punite lievi mancanze non abituali o omissioni di lieve entità causate da negligenza o da scarsa cura della persona o dell’aspetto esteriore. Può essere inflitto da qualsiasi superiore senza obbligo di rapporto".
Il richiamo scritto.
Previsto all’art. 3, "è una dichiarazione di biasimo con la quale vengono punite: 1) la reiterazione in lievi mancanze; 2) la negligenza in servizio; 3) la mancanza di correttezza nel comportamento; 4) il disordine nella divisa o l’uso promiscuo di capi di vestiario della divisa con altri non pertinenti alla stessa; 5) il pernottamento senza autorizzazione fuori della caserma o dell’alloggio collettivo di servizio; 6) il contegno comunque scorretto verso superiori, pari qualifica, dipendenti, pubblico". Viene applicato, per iscritto, dal capo dell’ufficio o dal comandante del reparto dal quale il trasgressore gerarchicamente dipende, mentre per i capi degli uffici o i comandanti di reparto è inflitto dal capo della Polizia - direttore generale di pubblica sicurezza.
La pena pecuniaria.
Consiste nella riduzione in misura non maggiore di 5/30 di una mensilità dello stipendio e degli altri assegni a carattere fisso e continuativo. Tale sanzione viene applicata in caso di recidiva inerente a una mancanza punibile con il richiamo scritto, o in caso di esercizio occasionale di commercio o di mestiere incompatibile. Altri casi : - il mantenimento, al di fuori di esigenze di servizio, di relazioni con persone che notoriamente non godono in pubblico di estimazione o la frequenza di locali o compagnie non confacenti al proprio stato; - il contrarre debiti senza onorarli, ovvero contrarne con dipendenti o con persone pregiudicate o sospette di reato; - l’allontanamento dalla sede di servizio da uno a cinque giorni senza autorizzazione; - l’abituale negligenza nell’apprendimento delle norme e delle nozioni che concorrono alla formazione professionale; - l’inosservanza dell’obbligo di mantenere la permanenza o la reperibilita’; - la manifesta negligenza nel prendere visione dell’ordine di servizio; - l’omessa o ritardata presentazione in servizio sino ad un massimo di quarantotto ore; - la grave negligenza in servizio; - il ritardo o la negligenza nell’esecuzione di un ordine; - l’irregolarita’ nell’ordine di trattazione degli affari; - l’inosservanza del dovere di informare immediatamente i superiori della ricezione di un ordine la cui esecuzione costituisce manifestamente reato; - l’inosservanza delle norme di comportamento politico fissate per gli appartenenti ai ruoli della Amministrazione della pubblica sicurezza; - l’inosservanza delle norme che regolano i diritti sindacali degli appartenenti ai ruoli dell’Amministrazione della pubblica sicurezza; - l’emanazione di un ordine non attinente al servizio o alla disciplina o eccedente i compiti d’istituto o lesivo della dignita’ personale; - l’omissione o l’imprecisione nell’emanazione di ordini o di disposizioni di servizio; - qualsiasi altro comportamento, anche fuori dal servizio, non espressamente preveduto nelle precedenti ipotesi, comunque non conforme al decoro delle funzioni degli appartenenti ai ruoli dell’Amministrazione della pubblica sicurezza.
La pena pecuniaria e' inflitta agli appartenenti alle qualifiche dirigenziali o direttive dal capo della polizia direttore generale
della pubblica sicurezza.
Al personale dei restanti ruoli dell'amministrazione della pubblica sicurezza in servizio presso il dipartimento della pubblica sicurezza: dal direttore del servizio; al personale dei restanti ruoli in servizio presso le questure e uffici dipendenti: dal questore; al personale in servizio ai commissariati di pubblica sicurezza presso i compartimenti delle ferrovie dello Stato e delle poste e telecomunicazioni, alle zone di frontiera terrestre, agli uffici di pubblica sicurezza di frontiera marittima e aerea, agli uffici compartimentali di polizia stradale ed agli istituti di istruzione: dai rispettivi dirigenti; al personale in servizio presso i reparti mobili: dal comandante del reparto; al personale in servizio presso ogni altro ufficio non compreso tra quelli indicati dal funzionario preposto all'ufficio.
La deplorazione.
Disciplinata dall’art. 5 del D.P.R. 737/1981, ed inflitta dagli stessi organi previsti dall’articolo 4, è "una dichiarazione scritta di formale riprovazione, con la quale vengono punite: le abituali o gravi negligenze nell’adempimento dei propri doveri; le persistenti trasgressioni già punite con sanzioni di minore gravità; le gravi mancanze attinenti alla disciplina o alle norme di contegno; le mancanze gravemente lesive della dignità delle funzioni; gli atti diretti ad impedire o limitare l’esercizio dei diritti politici o sindacali o del mandato di difensore o di componente di un organo collegiale previsto dalle norme sulla Polizia di Stato; la negligenza nel governo o nella cura delle condizioni di vita e di benessere del personale o nel controllo sul comportamento disciplinare dei dipendenti; la negligenza o l’imprudenza o la inosservanza delle disposizioni sull’impiego del personale e dei mezzi o nell’uso, nella custodia o nella conservazione di armi, esplosivi, mezzi, materiali, infrastrutture, carteggio e documenti". Ad essa consegue il "ritardo di un anno nell’aumento periodico dello stipendio o nell’attribuzione della classe di stipendio superiore, a decorrere dal giorno in cui verrebbe a maturare il primo beneficio successivo alla data nella quale la mancanza è stata rilevata. La deplorazione può essere inflitta anche in aggiunta alla pena pecuniaria in relazione alla gravità della mancanza e alla personalità del responsabile".
La sospensione dal servizio.
Prevista all’art. art. 6 del D.P.R. 737/1981, consiste nell’ allontanamento dal servizio per un periodo da uno a sei mesi, con la privazione della retribuzione mensile, salva la concessione di un assegno alimentare di importo pari alla metà dello stipendio e degli altri eventuali emolumenti valutabili a tal fine a norma delle disposizioni vigenti, oltre gli assegni per carichi di famiglia". Viene applicata dal capo della Polizia, previo giudizio del consiglio centrale di disciplina nel caso in cui soggetto passivo sia un dirigente o avente ruoli direttivi e, negli altri casi, il parere preventivo viene dato dal consiglio provinciale di disciplina.
La destituzione.
Disciplinata dall’’ art. 10 del D.P.R. 25 ottobre 1981, n. 737, consiste nella cancellazione dai ruoli dell’appartenente ai ruoli dell’Amministrazione della pubblica sicurezza la cui condotta abbia reso incompatibile la sua ulteriore permanenza in servizio. La destituzione è inflitta: per atti che rivelino mancanza del senso dell’onore o del senso morale; per atti che siano in grave contrasto con i doveri assunti con il giuramento; per grave abuso di autorità o di fiducia; per dolosa violazione dei doveri che abbia arrecato grave pregiudizio allo Stato, all’Amministrazione della pubblica sicurezza, ad enti pubblici o a privati; per gravi atti di insubordinazione commessi pubblicamente o per istigazione all’insubordinazione; per reiterazione delle infrazioni per le quali è prevista la sospensione dal servizio o per persistente riprovevole condotta dopo che siano stati adottati altri provvedimenti disciplinari; per omessa riassunzione del servizio, senza giustificato motivo, dopo cinque giorni di assenza arbitraria. La destituzione è inflitta con le stesse modalità previste per la sospensione dal servizio. La destituzione è la più grave sanzione disciplinare prevista per la Polizia di Stato. Con l’irrogazione di questa sanzione cessano i rapporti di lavoro tra l’agente di polizia e la Pubblica Amministrazione. L’art.8 prevede poi la cd. destituzione di diritto:
L’appartenente ai ruoli dell’Amministrazione della pubblica sicurezza incorre nella destituzione di diritto: a) per condanna passata in giudicato per i delitti contro la personalità dello Stato; per i delitti di peculato, malversazione, concussione, corruzione; per i delitti contro la fede pubblica, escluso quello di cui all’ art. 457 del codice penale; per i delitti contro la moralità pubblica ed il buon costume previsti dagli articoli 519, 520, 521 e 537 del codice penale e per i delitti previsti dagli articoli 3 e 4 della legge 20 febbraio 1958, n. 75; per i delitti di rapina, estorsione, millantato credito, furto, truffa, appropriazione indebita, sequestro di persona a scopo di rapina o di estorsione, circonvenzione di persone incapaci, usura, ricettazione; per ogni tipo di delitto a fine di eversione; per i delitti previsti dalla legge sul nuovo ordinamento dell’Amministrazione della pubblica sicurezza e per qualsiasi altro delitto non colposo per il quale sia stata irrogata una pena non inferiore ad un anno di reclusione;
b) per condanna, passata in giudicato, che importi l’interdizione perpetua dai pubblici uffici;
c) per applicazione di una misura di sicurezza personale di cui all’art. 215 del codice penale ovvero di una misura di prevenzione prevista dall’art. 3 della legge 27 dicembre 1956, n. 1423. Nei casi contemplati dal precedente art. 7 e dal presente articolo il trattamento di quiescenza e previdenza e’ regolato dalle disposizioni vigenti qualifiche dirigenziali e direttive; con decreto del capo della polizia - direttore generale della pubblica sicurezza per il restante personale. Tuttavia, la Corte Costituzionale[4] ha dichiarato l’illegittimità dell’art. 8 lett. a) del D.P.R. 737/81, insieme ad altre norme sul tema, nella parte in cui non è previsto il procedimento disciplinare in questi casi.
Infine, ricordiamo che la definizione di illecito disciplinare è data dalla Circolare Ministeriale n. 333/800/9820.A del 28/12/1981 per la quale è tale qualsivoglia condotta posta in essere da un appartenente agli organi di Polizia di Stato mediante l’inosservanza di regolamenti o norme attinenti alla condotta oppure nel caso di inosservanza di un ordine specifico ricevuto.
Ricordiamo, inoltre, che secondo quanto previsto all’art 11 del DPR 737/1981, nel caso in cui per il medesimo fatto si venga sottoposto sia a procedimento penale che disciplinare, quest’ultimo rimane sospeso fino a che il primo non sia definito con sentenza passata in giudicato.
PROCESSO PENALE E TRASFERIMENTO DIPENDENTE
Affrontiamo l’annoso problema del trasferimento del dipendente della P.A., ad esempio un appartenente alla Polizia di Stato che, in seguito ad un provvedimento a proprio carico di rinvio a giudizio si vede applicato l’art. 3 della L. 27 marzo 2001 n. 97.
Ebbene, ciò non può comportare automaticamente l’applicazione della misura cautelare del trasferimento d'ufficio o della sospensione dal servizio del dipendente, senza che l’atto sia preceduto da una approfondita valutazione sulla opportunità-necessarietà del provvedimento cui deve conseguire una adeguata motivazione.
La Giurisprudenza ritiene non configurarsi per la pubblica amministrazione l'obbligo inderogabile di procedere al trasferimento d'ufficio del dipendente rinviato a giudizio o, in alternativa, alla sua collocazione in aspettativa retribuita.
Al contrario, sostengono i giudici, una interpretazione della norma costituzionalmente orientata impone la facoltatività delle due misure cautelari e, di conseguenza, la discrezionalità della Pubblica Amministrazione sulla loro adozione.
Pertanto, le due misure del trasferimento ad altro ufficio e della collocazione in aspettativa retribuita, previste rispettivamente dal primo e secondo comma dell'articolo 3 della legge 27 marzo 2001 n. 97, sono dirette a salvaguardare il medesimo bene giuridico, che si identifica con l'interesse pubblico dell'amministrazione a non ricevere danno e discredito dalla permanenza sul posto di lavoro del dipendente rinviato a giudizio.
Quindi occorre la presenza di effettive ragioni di opportunità per l'ente di appartenenza del dipendente, al fine di salvaguardare il prestigio e dell'autorità della pubblica amministrazione.
Se invece la norma fosse interpretata nel senso che l'adozione di una tra le due misure restrittive previste dall'articolo 3 della legge 27 marzo 2001 n. 97 costituisca un atto dovuto e non discrezionale risulterebbero irragionevolmente pregiudicate le garanzie minime di tutela del lavoratore rinviato a giudizio, equivalendo ciò ad una vera e propria sanzione anticipata nei confronti del lavoratore rinviato a giudizio, ponendosi in aperta violazione del principio costituzionale di presunzione di non colpevolezza comportando, in altri termini, l’applicazione al dipendente di un provvedimento di condanna anticipata prima ancora che il processo penale sia celebrato.
Quindi occorre una attenta valutazione della opportunità del provvedimento cautelare e, in ogni caso, incombe alla P.A. ornare il provvedimento assunto nei confronti del pubblico dipendente di una motivazione adeguata in relazione all'adozione del provvedimento di trasferimento.
Giova rilevare, al riguardo, che la funzione della motivazione del provvedimento amministrativo consiste nelle indicazioni delle circostanze di fatto e delle ragioni di diritto al fine di consentire al dipendente di ricostruire l'iter logico - giuridico attraverso cui l'amministrazione si è determinata ad adottarlo, per controllare, quindi, il corretto esercizio del potere ad essa conferito dalla legge, facendo valere eventualmente nelle opportune sedi giurisdizionale le proprie ragioni (C.d.S., sez. IV, 6 ottobre 2003, n. 5868; 29 aprile 2002, n. 2281).
Ad ulteriore conforto di tali assunti, va ricordato che anche alcuni Tribunali amministrativi regionali hanno sollevato, in varie decisioni, numerosi dubbi di legittimità costituzionale del successivo art. 4 L.97/01 in quanto “la sospensione prevista dalla disposizione in esame conseguirebbe automaticamente alla condanna non definitiva del dipendente e si configurerebbe come misura cautelare, finalizzata all'allontanamento temporaneo dello stesso dal servizio. Il legislatore avrebbe in tal modo operato una valutazione ex ante circa l'incompatibilità del mantenimento in servizio di un pubblico dipendente condannato in via non definitiva, per determinati reati” (v.tra gli altri Tar Emilia - Romagna, sez. I, ord. n. 548 del 11 luglio 2001)
e che la sospensione automatica “sarebbe in conflitto con i principi di ragionevolezza e proporzionalità in base ai quali dovrebbe in linea generale essere invece consentito di valutare discrezionalmente alla P.A., in relazione alla gravità del fatto ed alle sue circostanze nonché alla personalità del soggetto agente, l'opportunità di applicare o meno la misura cautelare”.
Non solo, ma una automatica e non attentamente valutata applicazione di una delle due misure cautelari di cui parliamo costituirebbe una potenziale violazione dell'art. 97, primo comma, Cost. con riferimento al principio del buon andamento della P.A., inteso come efficienza ed economicità dell'azione amministrativa, perché la P.A. si troverebbe privata della possibilità di compiere le proprie stime del caso con riferimento alla consistenza della condotta illecita del dipendente ed alla comparazione con lo stato di servizio e gli specifici incarichi fino ad allora svolti dal medesimo.
Una recente giurisprudenza di legittimità, formatasi proprio in relazione ad un caso analogo a quello in esame, ha sancito che la misura cautelare può essere disposta non già sul mero presupposto della pendenza del procedimento penale né sulla base di un esame solo formale dell'accusa contestata in quel procedimento, ma in base ad una autonoma delibazione "del merito … in ordine alla responsabilità dell'impiegato, al rilievo disciplinare della condotta attribuitagli e alla sussistenza di esigenze che in concreto" renderebbero "inopportuna la sua permanenza in servizio", e dunque in base ad un apprezzamento "in ordine alla sussistenza del 'fumus' degli addebiti e delle esigenze cautelari, ancorché pur sempre in relazione alla pendenza del procedimento penale ed ai fatti per i quali in esso si procede (Cass., sez. un. civ., 3 giugno 1997, n. 4965; 8 luglio 1998, n. 6631).
Deve essere, quindi, ritenuta del tutto insufficiente, proprio ai fini della salvaguardia del principio di non colpevolezza, una motivazione limitata alla circostanza che nei confronti del dipendente è iniziato un procedimento penale (qualunque esso sia) e che non specifichi se la permanenza in servizio dell'impiegato stesso arrechi un qualche grave pregiudizio per la P.A., anche tenendo conto delle mansioni svolte dallo stesso e, soprattutto, ne motivi approfonditamente le conclusioni, indicando analiticamente il perché la non adozione del provvedimento comporterebbe nocumento al buon andamento della Pubblica Amministrazione.
[1] Cds, sez.V, 21 gennaio 2015, n. 284;
[2] Cds, sez. VI, sent. 7379 del 24 novembre 2009;
[3] in tal senso v. Cassazione civile, 18 luglio 1990, n. 7343 e, da ultimo, Cass., nn. 4507, 1226, 12141 ed 11933 del 2003 )
[4] Corte Cost. sentenza 12-14 ottobre 1988, n. 971
